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什么是“全球摇摆国家”?

“全球摇摆州”这个概念是在2012年美国总统大选前夕提出的。在美国的政治背景下，摇摆州指的是那些政治倾向复杂、影响力超过其人口或经济产出的州。在美国总统竞选活动中，这些州的投资回报最高，可以决定如何分配稀缺的时间和资源。“全球摇摆国家”是指拥有庞大且不断增长的经济，在一个地区占据中心地位或处于多个地区的枢纽，并在国内实行民主政府的国家。他们在地区和全球层面日益活跃，希望改变现有的国际秩序，但不寻求废除过去60年来促进和平、繁荣和自由的全球机构、规则和关系环环相扣的网络。在美国的外交政策中，关注这些国家可以带来巨大的地缘政治回报，因为它们对待国际秩序的方式比中国或俄罗斯等老牌大国更具流动性和开放性。此外，他们做出的选择——是承担新的全球责任、搭便车还是让关键挑战的解决复杂化——可能共同决定性地影响世界事务的进程。由于他们的混合取向和潜在的巨大影响，这些国家类似于美国国内背景下的摇摆州。在去年（2012年）的一份报告中，我们确定了四个全球摇摆国家:巴西、印度、印度尼西亚和土耳其。

为什么是印度?

印度是典型的全球摇摆国家。它的GDP约为4万亿美元，在2000年至2011年期间每年增长7.4%。按照某些标准衡量，印度现在是世界第三大经济体。它位于中东和东亚的边缘，占据了南亚大陆的大部分，与该地区的每个国家以及中国、缅甸、印度尼西亚和泰国都有陆地或海洋边界。自1947年独立以来，印度的民主只经历过一次短暂的中断。印度领导人不时呼吁建立一种新的国际治理体系——例如，他们在2011年与巴西和南非的联合声明中表示支持“一个政治、经济和金融架构更具包容性、更具代表性和合法性的世界新秩序”。但在实践中，印度领导人更愿意提高本国在现有机构中的代表性。印度一直在寻求扩大后的联合国安理会常任理事国席位，这一问题已成为印度与美国和其他老牌大国双边关系的试金石。与此同时，新德里越来越左右为难，一方面寻求国际途径，让印度有空间专注于国内发展，另一方面追求国内经济增长，同时在国外承担更大、成本更高的责任。这种内部紧张的一个迹象是最近由“不结盟2.0”引发的辩论，该报告由一群著名的印度学者和政策制定者撰写，主张向内转向。目前还不清楚哪一种观点会胜出，也不清楚印度在中期内会在维护国际秩序方面发挥多大的积极作用。

有没有迹象表明印度正在向哪个方向“摇摆”?

最好的指标是印度对国际秩序关键支柱的态度：贸易、金融、海上安全、不扩散和人权。从新德里近年来的立场来看，印度显然越来越支持全球秩序。例如，印度投资了国际货币基金组织，成为外援捐助国，并接受了美元在全球金融体系中心的地位。印度已成为维护航行自由、打击海盗、加强印度洋地区合作的海洋大国。印度已经向不扩散秩序的关键要素迈进了一步:新德里现在寻求成为核供应国集团(Nuclear Suppliers Group)和其他主要多边出口控制机制的成员，并支持裂变材料禁售条约(file Material Cut-off Treaty)的多边谈判。尽管印度通常避免将侵犯人权的政权挑出来，但它现在通过双边援助和向联合国民主基金捐款积极促进过渡国家民主的巩固。新德里对国际秩序表现出更大矛盾心理的一个支柱是贸易。印度有时会努力减缓全球层面的贸易自由化。它最初对多哈回合贸易谈判持批评态度，反对将新兴市场经济体与表现不佳的发展中国家区别对待。许多人认为，印度在挫败世界贸易组织总干事2008年提出的一项可能具有突破性的建议方面负有重大责任。在国内，印度有时会放弃开放市场的改革。人们一直担心印度经济停滞不前，而且中央政府缺乏实施重大改革的政治意愿。国内因素对国家承担更多全球角色的能力有何影响？这是当下的大问题——新德里似乎无力实施关键改革，再加上经济不那么活跃，是否会产生一个内向型的印度，一个比过去十年更注重国内发展的印度。随着经济增长放缓，以及经济从过去的自由化中获得最终红利，印度政府将注意力和资源集中在国内的公众压力将会增加。印度不会从一个全球摇摆不定的国家转变为当前体系的核心支持者，而是可能无法实现其为和平、繁荣和自由做出贡献的潜力。印度向内“转向”不仅对美国不利，对所有受益于当今国际秩序的国家也不利。这也是美国政策制定者正密切关注印度国内事态发展的原因之一。华盛顿将关注阿富汗即将举行的选举，看新政府是否希望扩大其外交政策，加深与美国的关系，而不是制定一条更注重国内事务的路线。鉴于此，美国应该如何与印度接触?华盛顿应该在哪些领域寻求与新德里更密切的合作?“全球摇摆国家”的概念为思考印度及其在国际体系中的地位提供了一个新的框架;然而，这一概念并不意味着印度将参与一个新兴的大国集团。相反，印度政府不太可能与全球其他摇摆国家步调一致。在大多数情况下，美国与印度的接触将是双边的。尽管如此，通过一个更广泛的框架来考虑印度，可以采取新的、更具战略意义的方法，而不仅仅是为下一次高级别峰会确定可交付成果。美国的参与应该利用印度已经承担了新的全球责任的领域。其中一个领域就是海上安全。美国应该扩大与印度的海上规划和联合海军演习。它还应该发起一项倡议，将印度和印度尼西亚联合起来，开发一种负担得起的远程无人驾驶系统，用于印度洋的海洋领域感知。在人权问题上，华盛顿应加强与新德里的合作，以帮助巩固缅甸的政治开放——印度将此视为推进其战略利益的发展。美国还应努力增强印度的国内能力，以便更积极地为全球秩序作出贡献。印度的崛起使其政府机构已经无法支撑其外交政策。举个例子，印度的外交部门规模与新西兰大致相同。在保持对国内敏感性的同时，华盛顿可以帮助新德里发展承担更雄心勃勃的国际角色的能力——例如，通过增加国际军事教育和培训资金或创建专门的奖学金计划，让印度外交政策专业人士进入美国国会办公室（德国和澳大利亚已经存在此类程序）。扩大与印度的经济关系也应成为优先事项。美国和印度应努力使正在进行的双边投资协定谈判圆满结束，并探索双边贸易自由化的其他途径。虽然目前启动自由贸易协定(FTA)谈判可能是一个过于雄心勃勃的步骤，但两国可以寻求开始为最终的自由贸易协定搭建基础，包括达成确保特定领域自由贸易的协议。华盛顿应确保，分配给与印度建立更紧密伙伴关系的注意力和资源，与印度日益上升的战略重要性相匹配。尽管美国国会还在纠结如何平衡收入和支出，但它应该增加对涉及印度的项目资助。从长期来看，这种投资有望带来很高的地缘政治回报。在整合这些因素的同时，美国与印度的接触仍将以一个理念为前提:印度将继续在国际事务中发挥巨大且日益重要的作用。这一理念是美印关系取得重大进展的基础，奥巴马政府明确支持印度成为联合国安理会常任理事国，或许是最明显的证明。对新德里来说，进一步加强双边关系的最佳途径是继续拓宽其国际视野，并实现其作为全球摇摆国家的内在潜力。

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